Prof. Eduardo Lutz: El contrato entre Uruguay y UPM es “inconstitucional y además es ilegal”

 Lutz: “Es como si el gobierno uruguayo se obligara a construir un supermercado, llenarlo de mercadería, ponerlo todo a punto, dejarlo pronto, y el día de la inauguración entregarle la llave a alguien para que lo explote. ¿A cambio de qué? A cambio aparentemente de nada, porque la exoneración tributaria está prevista en la ley (de inversiones), pero la otra enorme cantidad de inversiones que tiene que hacer Uruguay, en realidad no tiene una explicación lógica ni coherente”.

Eduardo Lutz es Profesor de Derecho Constitucional y Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Oriental del Uruguay. Con ánimo “de infundir un aspecto técnico, el catedrático difundió públicamente un audio donde realiza “un análisis objetivo, desinteresado desde el punto de vista político, partidario y económico, del llamado contrato entre la empresa finlandesa UPM y el gobierno de la República Oriental del Uruguay”.

Un acuerdo que se basa en la Ley de Inversiones, la que da la potestad al Poder Ejecutivo de exonerar impuestos, pero en absoluto existe un marco jurídico que le permita otorgar todas las prebendas, gastos millonarios y lesión de la soberanía y otros aspectos como ser la autonomía educativa. “Ni aun los que firmaron el contrato -que son prestigiosos y buenos abogados- han salido a defender el contrato desde el punto de vista jurídico; porque es indefendible”.

Ley de inversiones

¿Qué es lo que hace Uruguay? Uruguay en la década del ’90 aprueba la Ley 16.906, que es una ley denominada de Promoción de Inversiones. ¿Qué es lo que se persigue con esa ley? Atraer inversiones, tanto extranjeras como nacionales para que se instalen en el Uruguay, a los efectos de promover trabajo, mano de obra, inclusión social, aumento de la producción, exportación, etc. Una cantidad de fines -yo diría- muy loables y compartibles a los efectos de movilizar la economía y otros aspectos de la sociedad. ¿Qué es lo que le permite esa ley al gobierno uruguayo? Dar exoneraciones tributarias. Es decir que para atraer a los inversores, la ley le permite al Uruguay exonerarlo de todos los tributos, excepto los del BPS. Es decir que por esa ley, Uruguay renuncia a cobrar todos los impuestos -excepto los aportes al BPS, que es un tributo- a cambio de un beneficio mayor que -sin duda- trae una instalación de una gran industria, en los aspectos que ya me referí. ¿Qué es lo que hizo el gobierno uruguayo con la empresa UPM en la llamado UPM 1 que se encuentra en el departamento de Río Negro, y la empresa Montes del Plata que está en el departamento de Colonia? Aplicó esta ley, y la aplicó muy bien; le dio exoneraciones tributarias, no le cobra ningún impuesto, y las empresas atraídas por ese beneficio se instalaron y ha provocado en la economía lo que ustedes ya seguramente saben, -dejando de lado otros aspectos que no manejo y no domino como aspectos ambientales, medioambientales, sociales, etc.-. Pero reitero esto que es muy importante: la ley lo que le permite al Estado es exonerar impuestos; para eso se firma un contrato en el cual las partes… Uruguay se compromete a exonerar de impuestos, y por otra parte se compromete a realizar la inversión.

Contrato ROU - UPM

Ahora, ¿cuál es la curiosidad de este contrato actual con la misma empresa UPM para instalar la tercera planta de celulosa en el departamento de Durazno? En este contrato curiosamente -y no tengo la explicación y la repuesta por qué se actuó de esa manera- Uruguay no solo se obliga a exonerar impuestos -lo que estaría bien-, sino que prácticamente se obliga a construirle la planta y toda la infraestructura necesaria para que la planta fuera a funcionar. Es decir, es como si el gobierno uruguayo se obligara a construir un supermercado, llenarlo de mercadería, ponerlo todo a punto, dejarlo pronto para su inauguración, y el día de la inauguración entregarle la llave a alguien para que lo explote. ¿A cambio de qué? A cambio aparentemente de nada, porque la exoneración tributaria está prevista en la ley -y eso está bien que así sea- pero la otra enorme cantidad de inversiones que tiene que hacer Uruguay, en realidad no tiene una explicación lógica ni coherente. Por lo tanto, el contrato es inconstitucional y además es ilegal.

Inconstitucional e ilegal

¿Por qué digo que es inconstitucional? Porque la ley que habilita este tipo de contrataciones, le da la competencia al Poder Ejecutivo. Dice “El Poder Ejecutivo podrá…” ¿Qué es el Poder Ejecutivo en el Uruguay? El Presidente de la República y los Ministros de Estado, ese es el Poder Ejecutivo. Ustedes vean que el contrato celebrado el 7 de noviembre de 2017, fue firmado por una parte por la empresa UPM y por otra parte por unos secretarios de Presidencia; la Presidencia de la República es un órgano distinto al Poder Ejecutivo. ¿Y quiénes firmaron el contrato? Los secretarios del Presidente. Lo dice a texto expreso: “El secretario del Presidente, el pro secretario de la Presidencia y el Director de la OPP”, que es otra especie de secretaría que funciona dentro de Presidencia. Ahí estaría la primera inconstitucionalidad del contrato, en el sentido que quien lo firmó no tiene competencia para hacerlo; es decir, es alguien incompetente desde el punto de vista jurídico, no se le atribuyó por ninguna norma jurídica las facultades para hacer lo que están haciendo. Es como que si un juez de Aduanas decretara un divorcio; es juez igual que un juez de familia, pero es incompetente para tratar los temas de familia. Ahí la primera inconstitucionalidad. ¿Qué es lo que dice además esa ley? Que cualquier inversión que venga al Uruguay deberá ser estudiada por una comisión que se llama Comisión de Aplicación, que está integrada por representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, representante del Ministerio de Industria Energía y Minería, representantes del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y una Comisión Descentralizadora en la cual deben actuar los Intendentes y otros funcionarios más. Esta comisión no actuó en este contrato; y si actuó no se dijo, no se promocionó, porque el contrato -como ustedes saben- fue tratado en secreto. Por lo tanto, todo lo que sea secreto va en contra de un sistema democrático y un estado de derecho. Son excepcionalísimos los casos en que se puede decretar secreto en una negociación; y este caso, que es un contrato de naturaleza comercial entre una empresa y un gobierno, nunca pudo ser secreto ni confidencial porque no tiene ninguno de los elementos que son aplicables al secretismo de un Estado, como puede ser la defensa nacional, etc.

Obligaciones ROU

¿Qué es lo que dice el contrato para ir específicamente? Establece obligaciones para las dos partes. ¿Cuál es la obligación que establece para la República Oriental del Uruguay? …y acá esta lo increíble del contrato, ¡increíble! ¿A qué se obliga a Uruguay? Recuerden que la ley en el cual el gobierno se amparó le permite dar exoneraciones tributarias, y hasta ahí se podía obligar -lo que hizo con la planta UPM 1 y la planta Montes del Plata-.

Zona Franca

Pero este contrato dice lo siguiente: Uruguay se obliga: Primero, a autorizar una Zona Franca para el proyecto. Ahí podemos decir que estamos dentro de la ley, porque la Zona Franca es un sector geográfico del país el cual se separa del resto, se alambra, se pone tejidos, etc.; y lo que está ahí adentro se considera una zona libre de impuestos. O sea que todo lo que se produce ahí, todo lo que entra ahí para su elaboración, materia prima, etc. queda exonerada de impuesto y se puede trabajar en un régimen de franquicia absoluta. Ahora, lo curioso que esa Zona Franca tiene 550 hectáreas; es decir, es una estancia en las costas del Río Negro. Uruguay le da primero el carácter de Zona Franca a una gran extensión de campo, para que dentro de la extensión de ese campo se realice la industria. Podría -lo reitero porque hay que ser honesto en esto- incluirse dentro de las exoneraciones tributarias.

Viaducto

Pero a continuación dice: “Uruguay deberá realizar un proyecto de viaducto en la rambla”… Es decir, Uruguay deberá construir los viaductos, tréboles de intercambio, calles y todo un sistema de acceso nuevo a la ciudad de Montevideo, que implica una inversión millonaria en dólares -se imaginan-.

Proyectos viales

“Uruguay deberá construir carreteras desde la planta y alrededores para vehículos de carga, semirremolques de 48 toneladas y camiones tritren”… El camión tritren es el camión de 3 zorras; es decir que Uruguay tiene que hacer carreteras -que no tenemos- para permitir el transporte de este tipo de vehículos de enorme tonelaje de carga, que hoy no están ni siquiera autorizados a circular en el país, o sea que hay que darle un permiso especial-, pero además hay que hacer todas las carreteras y reforzar los puentes.

Puerto

Proyecto de dragados de la Administración Nacional de Puertos: “El Uruguay deberá dragar el Puerto de Montevideo y ampliarlo según las necesidades de empresa”… Es decir, hay que hacerle un puerto a la empresa, si ésta lo pide.

Proyecto Educativo

“El Uruguay deberá organizar y financiar las mejoras de las Universidades Técnicas, principalmente de Paso de los Toros, Durazno y Tacuarembó, para mejorar su capacidad de brindar instalaciones y recursos educativos”… Es decir que Uruguay se compromete -para que esta planta se instale- a modificar sus planes de estudios. Uruguay se compromete… se comprometen los secretarios de la Presidencia de la República, violando entre otras cosas la autonomía de la enseñanza, que no tiene por qué hacer lo que unos secretarios de la Presidencia le están pidiendo.

Proyecto Legislativo

Miren esto, ¡qué curioso! “El Uruguay deberá incorporar al derecho positivo uruguayo bajo la forma de ley, decreto o eventualmente convenio colectivo, las normas resultantes de los acuerdos que se lo logren como resultado de dicha negociación”… ¿Qué es lo que quiere decir esto en buen romance? Que Uruguay debe modificar su Derecho de acuerdo a lo que la empresa le pida; de dictar nuevas leyes, decretos, convenios, de acuerdo a lo que la empresa le exija. Es decir que la soberanía legislativa acá está por el suelo.

Proyectos de Aguas

“El Uruguay se compromete a conceder y obtener la concesión de derechos de uso de agua para los procesos industriales asociados al proyecto de planta de celulosa”… Uruguay se compromete a dar el agua requerida. “Debe proporcionar a UPM la información sobre inundaciones y nivel de agua y el flujo con respecto al Río Negro, y la República Oriental del Uruguay sus organismos dispondrán y asegurarán el flujo del agua del Río Negro hacia abajo, estableciendo un flujo mínimo de aguas debajo de la represa de Rincón del Bonete”… Es decir que Uruguay para que la empresa se instale, se obliga a manejar la represa de Rincón del Bonete y también del Rincón de Baigorria a gusto de la empresa; es decir que las compuertas se abrirán o se cerrarán según el agua que necesite la empresa, no la gente. Pero acá lo más grave: “Si el agua no alcanzara -si el agua del Río Negro no alcanzare- UPM podrá sacar agua del subsuelo”… ¿Cuál es el subsuelo uruguayo? El Acuífero Guaraní, que es la reserva de agua dulce más grande del planeta. Ahora, ¿cuánta agua puede sacar? La empresa necesita 125 mil metros cúbicos de agua por día, que es lo mismo que consume una ciudad de 860.000 habitantes. Es decir a que a empresa se la autoriza a sacar agua dulce del Acuífero Guaraní, en la misma cantidad del agua dulce y potable -y que hoy es el bien más preciado del planeta- en la misma cantidad que necesita una ciudad de 860.000 habitantes.

Proyectos Forestales

Y acá termino la parte de lo que Uruguay se obliga -que hay más pero- para no aburrirlos demasiado. “Como consecuencia -dice el contrato, lo estoy leyendo textualmente- …del desarrollo de las operaciones forestales, hay necesidad de salud, vivienda, educación y transporte de los contratistas de UPM, y sus empleados y familiares. Y eso debe ser otorgado por Uruguay de manera adecuada -dice acá- …el Uruguay reconoce, manifiesta, garantiza y acepta que deberá proporcionar en el sistema un sistema de localidades -o sea de ciudades y centros poblados- …y deberá otorgar un sistema de créditos con o sin subsidio para facilitar el acceso a la vivienda para las personas que trabajen en UPM, incluso servicios de salud, educación, sistema de cuidados, servicios de transportes entre las localidades que se determinen -que lo va a determinar la empresa- …brindar conectividad a Internet, planes de desarrollo urbanos de las ciudades donde puedan construirse temporales. Y deberá proporcionarle UPM comodatos temporales -¿Qué es un comodato? Es un préstamo gratuito; es darle la tierra en forma gratuita- …de las diferentes extensiones de terreno de propiedad pública apta para la construcción, para que UPM pueda construir sus alojamientos”… Es decir que le tenemos que dar tierras públicas y construirles ciudades o ampliar las existentes para que el personal de UPM y sus ejecutivos se puedan instalar.

Proyecto Ferroviario

Un datito más… “El proyecto ferroviario abarca 273 kilómetros; un tramo doble inicial de 26 kilómetros y una decena de carriles secundarios para que use de trenes. Y un tramo para acceso industrial para lo cual hay que construir 40 puentes ferroviarios”… Todo eso se obliga a construir Uruguay. Pero acá un dato curioso: Se calculan que cuando la planta esté en producción van a circular -por las vías que va a realizar Uruguay- …unos 780 trenes (por mes), son 26 viajes por día. Ahora, esos trenes son propiedad de UPM. Lo que hace Uruguay son las vías, los puentes, las estaciones, las terminales; pero no los trenes, los trenes los trae UPM, que pueden ser de ellos o de una empresa que ellos traigan. En el contrato establecen que si 5 de esos trenes, 5 de los 780 tienen un atraso de 15 minutos en un mes… Si de los 780 trenes, 5 de ellos se atrasan 15 minutos, UPM no va a pagar un canon suplementario que debe pagar para usar las vías, que esas serían de Uruguay. Ustedes se imaginan los trenes manejados por la propia empresa, de 780 trenes mensuales basta que le digan a 5 de los choferes que se atrasen un poquito -15 minutos que no es nada en una extensión de 280 kilómetros- para que ya UPM no pague el canon extraordinario por usar las vías.

Obligaciones UPM

Hay otras obligaciones de Uruguay que no quiero insistir, pero esto ya es bastante escandaloso para ver la nulidad del contrato. Ahora, ¿a qué se obliga UPM? Porque acá dijimos las obligaciones de Uruguay, pero vamos a las obligaciones de la otra parte. Las obligaciones de la otra parte son las siguientes: Cláusula 2.5.4 del contrato (Esto es textual, la obligación de UPM -y con esto termino) “El logro significativo en la implementación de las iniciativas de infraestructura -que es todo lo que yo les dije y otras más- …es importante para la decisión final de la inversión”… Es decir que UPM no se obliga a instalarse; lo que UPM dice es: ustedes hagan todo eso y después yo veo si me instalo. “En caso que sean desarrolladas conforme al cronograma aconsejado y acordado, entonces UPM -estoy leyendo del contrato, textual- …comenzará su proceso normal de análisis y preparación de una decisión de inversión -decisión de inversión- en relación a una potencial planta de celulosa en la cual tomará en consideración además de que Uruguay haya cumplido sus obligaciones, los aspectos financieros de la fecha, el mercado de celulosa global y otros resultados”… Es decir, lo que yo acabo de leer son todas las obligaciones que asume Uruguay. ¿Por qué son ilegales? Porque lo único que Uruguay podía hacer era exonerar impuestos, no hacer todo esto que les enumeré. ¿Qué es lo que se obliga a UPM? Una vez que Uruguay haga todo, se obliga a considerar si se instala o no. ¿Qué va a tener en cuenta para tomar la decisión? El mercado global de la celulosa y otros aspectos financieros que serán en el futuro, y que no dependen de nosotros.

Conclusión

Por lo tanto, por lo que acabo de compartir, el contrato es inconstitucional porque el que lo otorgó no tenía competencia para hacerlo, y es absolutamente nulo porque las cláusulas que se establecieron en el contrato no hay ninguna ley que le permita hacerlo, por lo tanto es ilegal. Todo lo que Uruguay se obliga, no surge de la ley que citan. Lo más curioso que el gobierno dice “me baso en esta ley para hacer ese contrato”. Y Nosotros leemos la ley, y la ley no dice nada de eso; lo único que dice es que se pueden exonerar de impuestos a los que vengan a invertir. Espero que sea un aporte. La tranquilidad que tengo es que este contrato ha sido defendido en muchos aspectos -y está bien que así sea porque en un país libre todas las opiniones son válidas-, pero nadie lo ha defendido desde el punto de vista jurídico. Ni aun los que firmaron el contrato -que son abogados prestigiosos y buenos abogados- no han salido a defender el contrato desde el punto de vista jurídico. ¿Por qué no lo han hecho? Porque es indefendible, para esto sí tengo una respuesta. No tengo una opinión para a ¿qué llevó a firmar esta barbaridad? En eso no tengo una opinión; pero si tengo una opinión de por qué no se defiende: porque es indefendible. Y ningún estudiante de derecho en su sano juicio asumiría una defensa jurídica de este contrato. Muchas gracias.